에너지수급브리프 2016년 6월호 - 브리프이슈

정부는 지난 6월 3일 ‘미세먼지 관리 특별 대책’을 확정 발표하고 ‘10년 내에 선진국 주요 도시의 현재 수준으로 미세먼지를 개선 한다’(서울 기준)는 목표를 세웠다. 본 고에서는 미세먼지 저감의 성공사례로 꼽히는 이러한 도시들이 과거 이 문제를 어떻게 해결하여 현재에 이르렀는지 살펴보고 정책적 시사점을 도출하고자 한다.

지난 5월 뉴스에 가장 빈번하게 등장한 이슈 중 하나는 미세먼지 문제였다. 매년 봄 황사와 미세먼지로 고생 해온 우리에게 미세먼지 자체는 새로울 것이 없었지만 올해 유난히 그 정도가 심각했다. 서울의 경우 지난 4월 과 5월 미세먼지 농도(PM10 기준)가 ‘나쁨’ (81~150μg/m3) 혹은 ‘매우나쁨’(151μg/m3이상)을 기록한 날수가 각각 10일과 9일로 [1] 최근 5년 새 최악으로 평가되었다. 정부는 미세먼지 농도가 ‘나쁨’ 혹은 ‘매우나쁨’인 경우 외부 활동을 자제하도록 권고하는데(환경부 2016) 서울 시민들은 지난 봄의 1/3에 해당하는 날 동안 외부 활동을 자제해야 했다.[2]

미세먼지 문제 해결을 위한 국민적 여망이 높아짐에 따라 정부는 지난 6월 3일 ‘미세먼지 관리 특별 대책’을 확정 발표하였다. 여기서 정부는 ‘10년 내에 선진국 주요 도시의 현재 수준으로 미세먼지를 개선 한다’(서울 기준)는 목표를 세우고 있어 이 도시들이 과거 미세먼지 문제를 어떻게 해결하여 현재에 이르렀는지 살펴보는 것도 의미 있는 일일 것이다. 본 고에서는 런던, 베를린, 도쿄의 과거 미세먼지 개선 정책과 그 성과에 대해 살펴보고자 한다.

서울 미세먼지(PM10) 고농도(‘나쁨’ 이상) 일수

자료: 에어코리아(www.airkorea.or.kr), 강남구 기준

런던의 교통 수요 관리

1952년 심각한 대기오염 사건[3]을 경험한 런던은 미세먼지를 포함한 대기오염 물질 관리를 꾸준히 진행해왔다. 하지만 2000년대 초까지도 런던은 여전히 영국에서뿐만 아니라 유럽 전역에서도 오염도가 가장 높은 도시 중 하나였다.

런던 지방정부는 그 원인이 다른 지역에 비해 현저히 많은 교통량 때문이라고 판단했다(Greater London Authority 2002). 런던은 높은 인구밀집도와 해마다 증가하는 관광객 덕분에 교통량 또한 큰 폭으로 증가하고 있었다. 이런 상황 속에서 런던 지방정부는 2002년 9월 대기질 개선 정책(Cleaning London’s air - The Mayor’s Air Quality Strategy)을 발표하고 교통 수요 관리를 중심으로 한 미세먼지(PM10) 및 질소산화물(NOX) 대책을 수립했다.

지방정부는 교통량을 감축하기 위해 런던 중심부의 혼잡 통행료 (8파운드)를 부과하고, 대신 대중교통의 편의성을 높이고 도보/자전거 이용환경을 개선하는데 중점을 뒀다. 버스 이용 촉진을 위한 배차시간 단축, 이동 정보 제공의 개선, 대중교통 요금 인하 등이 함께 시행되었다.

특히, 2003년 2월부터 시행된 혼잡 통행료 부과 정책은 상당한 효과를 거두어 해당 지역 내어서 질소산화물과 미세먼지 배출량이 현저히 감소하였다. Transport for London (TfL)의 연간 모니터링 보고서(TfL 2006)에 따르면 통행료 부과 정책 시행 1년만에 런던 도심의 도로교통에 의한 질소산화물과 미세먼지의 배출이 각각 13%, 15% 감소한 것으로 조사되었다. 물론, 이런 성과는 자가승용 사용 억제와 함께 대중교통의 편의성을 개선하는 등 그 대안을 성공적으로 제시한 덕분일 것이다.

베를린의 움벨트존

베를린의 경우 제2차 세계대전 이후 빠른 산업화를 거치면서 대기오염이 중요한 사회적 이슈로 대두되었다. 특히 2000년대 들어서 특정 지역을 중심으로 미세먼지와 질소산화물의 농도가 기준치를 초과하는 경우가 빈번하게 관측되었고 미세먼지 배출의 40%, 질소산화물 배출의 80% 가량이 도로교통부분에서 발생하는 것으로 파악되었다 (서울시정개발연구원 2010, 재인용). 이에 따라 베를린시는 2000년대 중반 이후 도로교통부분을 중심으로 본격적인 대기질 관리 정책을 시행하였다.

미세먼지 관리 정책 중 성공사례로 꼽히는 것은 2008년부터 시행된 ‘움벨트존(Umweltzone, low emission zone)’ 정책이다. 이는 베를린의 도심 내 고농도 미세먼지가 빈발하는 특정 지역에 미세먼지 배출량이 높은 차량의 진입을 통제하는 정책이다. 미세먼지 문제가 심각한 지역을 움벨트존으로 지정하고 차량의 미세먼지 배출량에 따라 ‘빨강 (0.08g/km 이하)’, ‘노랑(0.05g/km 이하)’, ‘초록 (0.025g/km 이하)’ 인증표를 발급하고 이를 차량 전면에 부착하도록 했다. 시행 첫해에는 인증표를 받은 차량은 모두 움벨트존에 진입할 수 있었으나, 진입허용 기준을2009년에는 ‘노랑, 초록’, 2010년부터는 ‘초록’으로 점차 강화하였다. 이를 위반할 시 40유로의 벌금과 벌점을 부여했다.

움벨트존 정책과 함께 교통 및 도시계획 수립시 미세먼지 주요 발생구간을 우회하도록 도로 노선을 변경하고, 도로 청소 및 세척기술의 고도화도 진행하는 등 보조적인 정책도 같이 시행했다.

Frey(2010)에 따르면 이러한 노력의 결과로 시행 첫해인 2008년의 베를린 미세먼지 배출량이 2007년 대비 24% 감소하였고 질소산화물의 경우 14% 감소했다. 

도쿄의 대형 경유차 규제

일본의 대도시에서는 1980년대 후반부터 대형 경유차에 의한 대기오염이 문제로 대두되었다. 전국의 도로주변 대기오염물질 농도를 측정한 결과 대도시를 중심으로 환경기준을 달성하지 못하고 있는 것으로 나타났는데 특히 질소산화물과 미세먼지가 문제가 되었다.

이에 따라 일본 정부는 1992년에 ‘자동차 NOX법’을 제정하여 본격적인 규제를 시작하였고 2001년에는 이 법을 미세먼지 배출규제를 추가한 ‘자동차 NOX？PM법’으로 개정하였다. 여기서는 질소산화물과 미세먼지 배출량이 많은 자동차를 사용하지 못하도록 하는 차종규제를 도입하였다.

일본 정부의 대기질 개선 정책은 어느 정도 성과를 거두고 있었으나 도쿄도 내의 대기오염은 여전히 심각한 수준이었다. 대기오염의 주범으로 지목된 것은 노후한 대형 경유자동차였는데 일본 정부의 규제는 신차에 대한 규제가 중심이었고 운행 차량에 대해서는 실제적인 규제가 없는 상황이었다. 이에 도쿄도는 2000년 운행 경유차 배출가스 규제를 포함한 ‘환경확보조례’를 제정하고 2003년부터 시행에 들어갔다. 이 조례에서는 미세먼지 배출기준에 부적합한 경유차량의 도쿄도 내 운행을 금지하고 이런 차량에 대해서는 미세먼지 저감장치 장착, 저공해 차량으로의 대체, 혹은 배출규제기준에 적합한 신차로 교체할 것을 의무화하였다.

일본의 대형 경유차 PM 및 NOX 배출규제 변화 추이

자료: 김용우·민준석(2008)

이와 같은 조치가 얼마나 강제력이 있었는지는 조례 시행 직후 보통화물트럭 신차등록대수 추이를 살펴보면 알 수 있다. 환경확보조례 시행 전인 1998~2002년까지는 신차등록대수가 100만대를 넘지 않았으나 시행 후 2004~2006년까지는 신차등록 대수가 연간 200만대 정도에 달했다(김용우·민준석 2008).

Rutherford and Ortolano(2008)는 일본 정부와 도쿄도의 이러한 조치가 미세먼지와 질소산화물 배출량에 얼마나 영향을 미쳤는지를 조사하였는데 2004년을 기준으로 규제가 전혀 없었을 경우보다 미세먼지는 54%, 질소산화물은 21%가 저감된 것으로 분석되어 일본 정부와 도쿄도의 대기질 개선 정책이 실제적 성과를 거두었음을 입증하였다.

정책적 시사점

세 도시 모두 미세먼지의 주요 배출원이 도로교통 부분이었고 따라서 대기질 개선 정책이 이 부분에 집중되었다는 공통점이 있으나 구체적인 정책은 달랐다. 교통량 증가가 원인인 런던에서는 교통 수요 관리에 중점을 뒀고, 도심 특정 지역의 빈발하는 미세먼지를 해결하기 위해 베를린에서는 환경존 정책에 집중했다. 또한 대형 경유차가 원인이었던 도쿄의 경우 신규 및 운행 경유차에 대한 규제 강화를 통해 문제를 해결했다. 이들 성공사례는 우리에게, 어떤 대책을 급하게 내놓기보다 이에 앞서 우리나라 미세먼지 문제의 원인과 특성에 대한 면밀한 분석이 선행되어야 함을 시사한다.

참고문헌

김용우·민준석, 2008, “일본의 경유차 PM？NOX 규제동향 및 저감기술”, Auto Journal

서울시정개발연구원 2010 “세계 대도시 서울의 환경경쟁력 확보 방안 연구”

에어코리아(www.airkorea.or.kr)

환경부, 2009, “수도권 대기환경관리 기본계획 개선？보완 대책 마련을 위한 연구”

환경부 2016, “미세먼지, 도대체 뭘까?”

Frey, Kilian, 2010, “The Low Emission Zone (Umweltzone) in Berlin”

Greater London Authority, 2002, “The Mayor’s Air Quality Strategy”, UK

Greater London Authority/Transport for London, 2002, “London Atmospheric Emissions Inventory”, UK

Rutherford, D. and L. Ortolano, 2008, “Air quality impacts of Tokyo’s on-road diesel emission regulations”, Transportation Research

TfL(Transport for London), 2006, Impacts Monitoring Fourth Annual Report, UK