요약 및 특징

정부의 에너지 전환 정책은 과거와 차별적인 에너지 수요 구조와 온실가스 배출 경로를 제시

정부의 에너지 전환 정책의 목표와 추진 방법을 선명하게 드러낸 ‘신고리 5,6호기 공론화’ 과정과 그 이후의 후속 조치를 살펴 보면, 정부는 환경, 안전, 경제를 축으로 에너지 정책의 전환을 추구하고 있으며 이러한 정책 전환은 2017년 말 확정된 ‘제8차 전력수급기본계획’과 2018년 발표될 ‘제3차 에너지기본계획’에서 구체화 될 예정임. 에너지 전환 정책이 우리 사회의 에너지에 대한 패러다임 변경으로 정착될 경우 우리나라의 에너지 수요 구조나 온실가스 배출 추이는 과거와 크게 차별적인 모습을 보일 것으로 예상됨

구체적으로 살펴 보면, 이미 건설이 진행 중인 신규 석탄화력 발전소 총 13기, 12.6 GW는 예정대로 가동이 되겠지만 미세먼지에 대응하기 위한 탈석탄 정책 방향으로 2030년 이전에 총 10기 3.3 GW의 석탄화력 발전소가 폐지되고, 노후 석탄화력 발전소의 폐지 및 신규 석탄화력 발전소의 진입 금지 방침이 이후에도 변함없이 추진된다면 2030년 이후 23기 11 GW의 석탄화력 설비가 추가로 폐지될 것으로 예상됨. 정부의 원자력 축소 정책이 유지될 경우 원자력 발전소도 신고리 5, 6호기를 마지막으로 신규 건설이 중단되며 2020년대 11기 9.1 GW, 2030년대 4기 4 GW 규모의 설비가 가동 중지될 것으로 예상됨. 석탄과 원자력 발전 설비의 폐지로 부족해지는 설비는 가스복합화력 설비와 신재생에너지 설비의 신규 건설을 통해 대응할 예정인데, 정부는 ‘재생에너지 3020 이행계획’을 통해 풍력 및 태양광 중심의 발전 부문 신재생에너지 목표를 제시하기도 함

이러한 변화로 2040년 석탄화력과 원자력의 발전량이 총발전량에서 차지하는 비중은 각각 26%와 15% 수준으로 하락하는 반면 가스복합화력과 신재생에너지 발전량은 2040년 각각 39%와 19% 수준으로 증가할 전망임. 원자력 설비의 가동 수명이 연장될 경우 2030년대 중반 원자력 설비가 석탄화력 발전 설비 규모를 넘어설 것이라는 지난 전망과 달리 원자력 발전 설비의 신규 건설뿐만 아니라 기존 설비의 유지에 대한 정부 정책 방향이 분명해지면서 원자력 발전량은 오히려 신재생에너지 발전량보다 작아질 것으로 전망됨. 발전용 가스 수요는 단기적으로는 석탄화력 발전의 증가로 감소하겠지만 2030년대 초반 대형 노후 석탄화력 발전소가 폐지되기 시작하면서 다시 증가하여 2040년에는 과거 최고 수준보다 44% 높은 수준에 도달할 것으로 예상됨

석탄과 원자력 발전이 감소하고 이를 가스 및 신재생에너지 발전이 대체하면서 전망 기간 발전 부문의 연료 수요는 연평균 0.5% 증가하고 온실가스 배출은 연평균 0.2% 증가에 그쳐 2040년에도 현재와 비슷한 수준일 것으로 예상되지만, 발전 연료 수요와 온실가스 배출의 경로는 2030년대 초반 정점을 기록한 후 감소하는 모습을 보일 것으로 전망됨. 특히 발전용 연료 수요의 정점이 전망에서 나타난 것은 처음으로, 이는 석탄뿐만 아니라 원자력 발전의 감소 일부를 발전 효율이 높은 가스가 대체하기 때문이며 신재생에너지 발전의 비중이 높아질수록 가스 발전의 역할도 더욱 커질 것으로 예상됨

석탄과 원자력 발전의 축소 그리고 신재생에너지 발전의 급격한 확대라는 과거에 경험해보지 못한 에너지 정책의 방향 전환으로 인해 계통 주파수 유지를 중심으로 한 전력 시스템의 안정적 운영, 불확실성에 대한 대응 능력, 발전용 에너지의 세제 형평성, 시스템 비용과 환경 비용을 아우르는 발전 비용, 전력 요금 인상을 중심으로 한 에너지 가격 등 광범위한 문제에 대한 사회적 논의의 필요성이 더욱 강조되고 있음

경제의 장기적인 성장 잠재력이 낮아지면서 에너지 수요 증가는 둔화

최근 우리 경제는 저유가 지속과 세계 경제의 회복 등 외부적인 요인에 힘입어 수출이 큰 폭으로 증가하고 단기적으로 경제 상황이 호전되고 있지만 가계 부채의 증가와 철강, 자동차, 조선 등 주요 업종의 대내외 상황 악화뿐 아니라 생산가능인구의 감소, 자본 축적 속도 둔화 등으로 경제의 성장 잠재력이 약화되면서 과거에 비해 장기 성장률이 낮아질 것으로 예상됨. 정부에서 추진하고 있는 소득 주도 경제 성장이 성장 기반을 어떻게 바꾸어 갈 지에 대해서는 여러 의견이 존재하지만 구체적인 분석과 전망이 없는 상태이기 때문에 본 전망에서는 과거의 경제 성장 전망을 기준으로 에너지 수요를 분석함

모든 시나리오에서 전망 기간의 총에너지 수요 증가율은 연평균 1% 미만에 그칠 것으로 전망되는데, 기준 시나리오의 경우 GDP는 전망 기간 중 연평균 2.1% 성장하는 반면, 지속적인 에너지 효율 향상과 에너지 절약, 에너지 전환 정책에 따른 탈석탄 및 탈원자력과 이에 상응하는 천연가스 및 신재생에너지 보급 확대 등으로 총에너지 수요는 2016년 295.7백만 toe에서 연평균 0.6% 증가하여 2040년 343백만 toe에 도달하는 것으로 예상됨. 국내총생산(GDP) 한 단위 당 소비되는 에너지는 전망 기간 약 30% 감소하여 과거보다 더 빠르게 에너지원단위가 개선되는 것으로 분석됨

한편 총에너지 수요 증가 둔화와 저탄소형 에너지 구조로의 변화로 인해 에너지 부문 온실가스 배출은 2016년 615백만 톤에서 2030년대 초반 689백만 톤까지 증가한 이후 점차 감소할 것으로 분석됨. 연평균으로 환산하면 온실가스 배출의 증가 속도는 약 0.3% 수준으로 같은 기간 연평균 0.6% 증가하는 총에너지나 2.1% 증가하는 국내총생산에 비해 온실가스 배출의 증가 속도는 많이 낮아질 것으로 예상됨. 2030년대 초반 온실가스 배출 정점이 발생하는 것은 전력 수요 증가의 둔화와 에너지 전환 정책으로 인한 노후 석탄화력 폐지 및 신재생에너지 발전 증가가 주요 원인임. 특히 신재생에너지 발전 보급 확대가 원자력 발전 축소와 병행되면서 노후 석탄화력 발전소 폐지 정책의 유지는 온실가스 배출의 정점 발생에 결정적인 역할을 할 것으로 예상됨

‘2017 장기 에너지 전망’의 결과는 에너지 효율 개선과 더불어 생산 활동 둔화로 인해 에너지 수요 증가의 정체가 더욱 뚜렷하게 나타나며 에너지 수요 저감 또는 국가 온실가스 감축 목표의 상당 부분이 경제 활동의 둔화로 인해 달성될 수 있다는 것을 의미함. 하지만 온실가스 배출의 정점 발생 시기뿐만 아니라 에너지 수요 정점의 발생도 에너지 전환 정책의 유지 여부에 따라 달라질 수 있음을 동시에 알려주고 있음. 따라서 앞서 언급한 사회적 논의를 비롯하여 노후 석탄화력 발전소 및 원자력 발전소의 폐지로 인한 불안감이나 불확실성에 대해 신뢰할 수 있는 분석과 정보 제공이 필요함

노후 원자력 발전 설비의 계속 운전 금지에도 불구 온실가스 배출의 정점은 더욱 이른 시점에 발생

‘2016 장기 에너지 전망’에서는 2020년 이후 대규모로 발생할 원자력 설비의 계속 운전 허용 여부 문제를 합리적으로 결정하기 위한 제도적 준비와 사회적 합의 필요성을 강조한 바 있는데, 2017년 새로운 정부가 들어서면서 사회적 합의를 바탕으로 한 정책 결정을 위해 공론화 과정을 도입하고 신고리 5, 6호기의 건설 지속 여부와 향후 원자력 발전에 대한 정책 방향을 결정하였음

신고리 5,6호기 공론화 위원회의 결정과 정부의 탈원자력 방침에 따라 2016년 현재 가동 중인 원자력 발전 설비 중에서 2030년 이전 11기, 2030년 이후 2040년까지 4기 등 총 15기가 가동 중지될 예정임. 원자력 발전은 안전성 논란에도 불구 온실가스 배출 저감 수단으로써의 역할이 있기 때문에 원자력 발전소의 계속 운전 불허는 온실가스 감축 목표 달성 여부에 의문을 발생시킬 수 있음. 하지만, 정부의 재생에너지 발전 비중 목표 상향 조정과 적극적인 보급 확대 정책의 병행은 원자력 발전 설비 폐지로 인한 온실가스 배출 증가 요인을 상쇄하는 작용을 함

원자력의 감소로 인한 온실가스 배출 증가 요인은 신재생에너지 보급 확대로 대응하고 석탄화력 발전을 가스복합화력으로 대체하면서 전반적인 온실가스 배출은 감소하는 것으로 나타남. 즉, 온실가스 배출 정점 발생이 과거 예상보다 더욱 빨라진 것은 원자력 설비의 계속 운전 불허와 함께, 미세먼지 대응을 위한 노후 석탄화력 발전소의 폐지, 온실가스 감축을 위한 신재생에너지 보급 및 가스 발전의 확대가 상호 작용을 통해 나타난 결과임

‘2017 장기 에너지 전망’은 정부의 ‘재생에너지 3020 이행계획’을 반영하여 과거보다 신재생에너지 보급 수준이 크게 상승하면서 온실가스 정점이 조기에 발생할 것으로 바라보고 있으나 목표 달성을 위한 구체적인 지원 수단을 마련하지 못하거나 시장 상황이 분석과 다른 방향으로 진행될 경우 온실가스 배출의 정점 발생이 지연될 뿐만 아니라 부족한 전력을 가스 등 화력 발전이 메우면서 온실가스 배출이 오히려 더 증가할 수 있음

한편, 원자력 발전소를 비롯한 기존 계획의 변경, 40년 이상 된 노후 설비의 해체, 재생에너지 발전 설비 지원 등을 감안하면 발전 부문의 설비 관련 투자는 과거 추정치보다 훨씬 증가할 수 있기 때문에 이에 대한 준비가 필요함

천연가스 수요는 단기적으로 감소세를 보이지만 장기적으로는 과거보다 더욱 크게 증가

저유가 지속으로 인한 가격 경쟁력 상실과 건물 부문의 가스 설비 보급 포화로 최종 소비 부문의 가스 수요 증가가 과거에 비해 현저하게 둔화되고 석탄화력 발전 설비는 대규모로 확충되면서 천연가스 수요는 일시적으로 급격하게 하락할 것으로 예상됨. 하지만 최종 소비 부문의 가스 수요가 꾸준히 증가하는 가운데 석탄화력 발전 설비의 신규 증설이 중단되고 노후 석탄화력 발전소가 폐지되면서 천연가스 수요가 다시 빠르게 증가하여 2040년에는 과거 최고 수준보다 30% 가량 많은 약 67백만 toe까지 증가할 것으로 전망됨

천연가스 수요의 변화는 가스 자체의 성장 동력보다는 전력 수요와 석탄 및 원자력 발전의 정책 방향에 의해 결정되는 모습임. 정부의 ‘재생에너지 3020 이행계획’으로 변동성 재생에너지 발전이 전력 계통에서 차지하는 비중이 급속히 증가하면 계통의 안정적 운영을 위한 가스의 직간접적인 역할이 더욱 부각될 수밖에 없지만 단기적으로는 신규 석탄화력 발전소의 진입으로 어려움이 당분간 지속될 전망임

따라서 최종 소비 부문의 신규 수요처 발굴과 함께, 단기적으로는 위기에 대응한 탄력적인 설비 운영과 가스 도입 및 계약 방법 등 공급 시장의 유연화, 중장기적으로는 발전 부문의 안정적 계통 운영을 위한 기술 개발 및 설비 투자, 국내외 가스 시장의 변화에 대응한 전략 수립이 필요함